Discurso Pável Isa Contreras Contrera en Segundo Encuentro Nacional de Planificación

Apreciados amigos, ministros Joel Santos, Jochi Vicente y Dario Castillo.

Distinguidas viceministras, viceministros, directores

Colegas del sector público

Es para mi un verdadero placer dar estas palabras introductorias al Segundo Encuentro Nacional de Planificación e Implementación de Políticas Públicas.

Desde el inicio de esta gestión nos hemos propuesto mejorar la calidad del gasto y de las políticas públicas con el objetivo fundamental de mejorar calidad de vida de la gente. Para conseguir esto, necesitamos hacer lo que no habíamos venido haciendo con suficiente fuerza y rigor, planificar y articular.

Planificar empieza por identificar problemas cruciales que hay que resolver para lograr más bienestar para la gente, y pasa por definir los productos públicos indispensables que contribuyan a ello, así como los procesos y los recursos necesarios para lograrlo. También implica dar seguimiento y evaluar y revisar políticas, cuando sea necesario.

Articular es trabajar juntos, de forma coordinada y mutuamente informada, en los procesos relevantes, de tal forma que identifiquemos complementariedades, hagamos sinergias, nos apoyemos y evitemos duplicidades y contradicciones.

En el Primer Encuentro Nacional de Planificación, centramos nuestra atención en la planificación y la rendición de cuentas. En este Segundo Encuentro queremos poner el énfasis en lo que estamos haciendo para articularnos y potenciar los resultados, y en todo lo que nos queda por hacer en esta materia.

Sin embargo, para reflexionar sobre lo que hemos logrado, debemos de tener una mirada de lo que heredamos. Como en muchos aspectos, la herencia fue tanto positiva como negativa. Del lado positivo tenemos una buena legislación, un despliegue de normativas e instrumentos que fueron concebidos y desplegados por los equipos que nos antecedieron a lo largo de la última década y media y, sin temor a la inmodestia, una buena capacidad analítica y reflexiva. El resultado de ello es que, si bien hemos

sido capaces de producir trabajos analíticos y documentos de planificación de alto nivel, su impacto en las políticas públicas ha sido modesto.

Del lado negativo, un tema destacado ha sido la desarticulación. Desde la separación del antiguo Secretariado Técnico de la Presidencia, las entidades procreadas tomaron cada una su propio rumbo, y olvidaron la razón principal de su creación: la coherencia de la política pública a través de la articulación y alineación del presupuesto y evaluación de desempeño a los resultados prioritarios de la planificación para el desarrollo.

Es así como, con el paso de los años:

• Se crearon las primeras versiones del sistema de monitoreo de la administración pública, enfocados estrictamente en la mejora de procesos administrativos y de personal, con muy poca o ninguna relación con la misión de las instituciones.
• Así, entre el MEPYD y la DIGEPRES se libró el más vivo ejemplo de una guerra fría, la más cerrada posición de desarticulación y lucha de poder entre rectores, llegando incluso a buscar asesoría para el diseño de la cadena de valor público por vías distintas, que los llevó a una desconexión que se extendió por más de 15 años.
• Y para completar, se creó desde la presidencia un sistema de Metas Presidenciales totalmente desconectado del Sistema Nacional de Planificación, dejando al MEPYD sin su función básica de coordinar la política pública y provocando entre las instituciones una sensación de confusión sobre lo que debían priorizar y enfocar.
• A todo esto, el MEPYD y el Sistema de Planificación se convertían en “el florero bonito en el salón”, dando cifras, haciendo estimaciones y proyecciones y publicando planes, análisis y estudios, pero con muy poca capacidad de jugar su rol, su razón de ser: la coordinación de las políticas públicas.

Así se creó una situación donde todo el mundo se dedicó a cuidar y proteger su pequeña parcela, olvidando que la verdadera cosecha se obtiene aunando fuerzas para alcanzar mejores políticas y mejores resultados.

Desde que se inauguró este gobierno decidimos cambiar esa situación. No más desarticulación de los encargados de articular al Estado. No es la parcela de MEPYD la que debemos cuidar, no es el patio de Hacienda el que hay que proteger, no es solo la rectoría del MAP la que hay que defender. Es la del bloque de rectores en su conjunto, en el que, cada uno con sus fortalezas, aportan un eslabón de esta cadena de promoción y protección de la calidad de las políticas públicas.

Es justo reiterar que esta transformación ha sido posible porque nos montamos sobre instrumentos y herramientas institucionales que, pese al alejamiento y falta de comunicación interinstitucional, se habían creado en el marco de un esfuerzo continuo de institucionalización del Estado el cual se enfrentó, en aquel momento, a un contexto muy desfavorable.

Creo que el esfuerzo por superar el lado negativo del legado está rindiendo frutos. Hoy asistimos a la rendición de cuentas de algunos de esos esfuerzos concretos.

El compromiso con esta nueva forma de hacer política pública se hizo evidente desde el inicio de la gestión. En diciembre de 2020 los ministros de la Presidencia, de Economía, Planificación y Desarrollo, de Hacienda y de Administración Pública, en un acto en el Palacio Nacional, firmamos, ante la presencia de los demás ministros de Gobierno, el Protocolo Interinstitucional para el Fortalecimiento del Sistema Nacional de Planificación como Herramienta para la Asignación de los Recursos Públicos.

Ese protocolo dictaba 10 líneas de acción prioritarias que habrían de mejorar la gestión de nuestras políticas. Aunque parezca exagerado, hoy podemos mostrar resultados en todas y cada una de esas 10 líneas de acción. Y todos hemos contribuido a ello, comenzando por la formulación del Plan Nacional Plurianual del Sector Público, el cual se convirtió en la guía de la producción de todas las instituciones.

El PNPSP alineó la planificación de los entes centralizados y descentralizados, logrando algo casi impensable en ese momento, y es que, todas las 116 instituciones llamadas a realizar planificación estratégica entregaron sus matrices de resultados y productos estratégicos al 28 de febrero de 2021.

Al mismo tiempo, las autoridades de Hacienda, DIGEPRES y MEPyD mostraron la voluntad política de hacer las cosas de manera diferente y lograron alinear sus versiones de cadena de valor público. Para el presupuesto formulado de 2022, las 21 instituciones que más impacto

generaban en el PNPSP y en el presupuesto tenían alineadas su estructura programática a su estructura de producción estratégica institucional. Lo impensable hace 4 años, ahora ya era una realidad: la estructura presupuestaria de las instituciones es una fotocopia de la estructura de producción estratégica de esas entidades.

Y esto no solo ocurría en el marco del gasto corriente, sino también en el acápite de gasto de capital y de Inversión Pública. Con la instrucción expresa del presidente, acabamos con el relajo en que se había convertido el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). En un esfuerzo mancomunado entre MEPyD y DIGEPRES, arrancamos de raíz la funesta costumbre de aprobar los llamados “SNIP Transitorios” sin justificación suficiente o los “SNIP Jumbo” donde todo cabía. Los primeros eran la más burda manera de evadir los controles de este sistema, facilitaban autorizaciones al vapor y volvían muy vulnerables los proyectos a prácticas ilegítimas. Los segundos eran una manera más “light” de esta evasión de reglas, pues bajo la autorización de un proyecto abultado en componentes y de muy ligera descripción, se podía durar años gastar recursos de cualquier índole, sin control, y extender en el tiempo los proyectos hasta que quisiera la autoridad correspondiente.

Y cuando empezamos a cambiar eso, ya la planificación empezaba a dejar de ser el florero bonito, para comenzar a guiar el primer eslabón de la gestión por resultados, que es un presupuesto por resultados.

Así, todos los aquí presentes y los ministros sentados en este panel, asistimos el 1ro de diciembre de 2021, al lanzamiento público del Plan Nacional Plurianual del sector Público, evento en el cual comenzábamos a hacer galas de la nueva forma de hacer la política, tal como se prometía en el Programa de Gobierno del Cambio.

Desde ese momento, la articulación entre rectores se extendió y se priorizaron las otras instituciones hermanas en esta familia institucional: el MINPRE y el MAP.

Un MINPRE que, sin descuidar su misión de monitorear la gestión gubernamental, ya daba importantes pasos para lograr que el anterior sistema de monitoreo se hiciera más efectivo y alineado a las prioridades reales del gobierno que no eran otras que las prioridades para el Desarrollo consignadas en el PNPSP.

Lo mismo un MAP que, desde su más alta autoridad, pasando por sus mandos medios y equipo técnico, entendió que no era posible seguir dictando resoluciones, monitoreando y evaluando acciones, sin que estas se tradujeran en verdadero cambio en la calidad de vida de nuestra gente. Es así como, desde inicios de la gestión, el equipo del MAP puso a disposición de esta familia de rectores, sus herramientas de monitoreo y evaluación, para que fueran verdaderas herramientas de promoción de los resultados del desarrollo y la planificación.

Ese fue el comienzo.

A partir de allí, DIGEPRES ha continuado avanzando en dejar su legado de fomento de la transparencia y eficiencia del gasto con alta participación social en sus decisiones. Quisiera recordar algunos esfuerzos:

• Se ha fortalecido el proceso de diseño, seguimiento y evaluación de Programas Presupuestarios Orientados a Resultados (PoRs), pasando de 9 a 12 PoRs y, actualmente, dando el paso trascendental de que los 7 nuevos PoRs que están en etapa de diseño encuentran su base en los programas protegidos establecidos como prioridad en el PNPSP.
• Se ha diseñado y está próxima a ser publicada, una guía unificada de indicadores de gestión de planificación y presupuestaria, lo que permitirá que las instituciones reciban una sola asesoría y revisión de sus indicadores por parte de MEPyD y DIGEPRES.
• Se han vuelto una costumbre las sesiones de “Presupuesto Ciudadano” donde se le presenta a los entes sociales los detalles de la programación y ejecución presupuestaria, se promueve la veeduría social que tanto reclamaba nuestra población.
• Y, actualmente, está en desarrollo el nuevo Sistema de Gestión Financiera, cariñosamente llamado SIGEF 2.0, el cual viene a completar las tareas pendientes que, con el tiempo, se han identificado en la herramienta actual de gestión financiera y presupuestaria.
• Y qué decir del MINPRE y su casi obsesiva vocación de seguimiento y monitoreo para la inteligencia de las políticas públicas:
• Este nuevo MINPRE ha ido más allá del monitoreo que entraba en controversia con MEPYD o con el MAP. Ha desarrollado la más grande proliferación de tableros de monitoreo de procesos institucionales, cuenta actualmente con más de 36 tableros que se actualizan en tiempo
• real y permiten tomar decisiones rápidas en los sectores de mayor atención ciudadana.
• Al mismo tiempo ha participado activamente en los esfuerzos para que las prioridades presidenciales no sean otra cosa que las prioridades de desarrollo. Esto, como dirían nuestros viceministros: “ha venido generando la más grande articulación entre nuestras instituciones en la historia de nuestro país”.
• Incluso, como veremos mañana, han traspasado su fuerza rectora a la nueva Evaluación de Desempeño Institucional (EDI), pasando la información de los indicadores de su cuadro de mando a ser usada en la EDI, evita así la doble molestia a las instituciones de que 2 rectores le pidan lo mismo, para hacer casi lo mismo.

Y el MAP, es ejemplo de voluntad de articulación. Me permito mencionar tres evidencias:

• Primero, ha aumentado significativamente la cantidad de gobiernos locales que pasan por la malla del SISMAP municipal, abarcando actualmente 236 entidades. Una vez entran al sistema, se observa una importante evolución en la calidad de la gestión de estos entes.
• Segundo, ha mejorado significativamente el SISMAP de gobierno central. De hecho, mañana veremos como esa herramienta se ha esclarecido y va a pasar a ser la más importante herramienta para lograr que lo ejecutado responda a la prioridad presupuestaria que, a su vez, responde a la prioridad planificada. Esto es con la nueva Evaluación del Desempeño Institucional.
• Tercero, y es algo particularmente novedoso y trascendental: ha llevado la medición de la calidad fuera de las paredes de nuestras oficinas centrales y las traslada a los verdaderos centros de ejecución de las políticas públicas, al crear el SISMAP Salud (que monitorea la calidad de los servicios de los hospitales) y el nuevo SISMAP Educación (que monitoreará la calidad de los procesos en las escuelas y liceos).
• Por último, en el MEPyD, la cuarta pata de esta mesa institucional, hemos hecho nuestro mejor esfuerzo por lograr que, a través de nuestra gestión, se le dé la importancia que amerita a la articulación entre rectores y, sobre todo entre políticas, para impulsar una gestión que realmente mejore la calidad de vida de la gente. Quiero destacar seis cosas.
• Primero, no solo lanzamos a tiempo el PNPSP, sino que logramos convertirlo en una verdadera herramienta que transformó al Programa de Gobierno en un Plan de Estado, adaptado a las realidades y particularidades institucionales del tren gubernamental. Por primera vez el PNPSP se diseñó desde los impactos hacia los productos y no de los productos a lo que se pudiera aspirar, como era la costumbre.
• Segundo, se instauró la cultura del monitoreo. Sin duplicar ni una sola de las funciones de otras instituciones, sin producir un solo dato, hemos creado un sistema de monitoreo que hoy cuenta con más de 600 indicadores de resultados que nos han permitido realizar ya 2 evaluaciones de desempeño de la gestión del PNPSP, es decir, de las políticas priorizadas de gobierno.
• Tercero, con el monitoreo, se inculcó el seguimiento. Nos dimos cuenta de que no bastaba solo con tener indicadores. Había que lograr que esos indicadores tuvieran garras, que se utilizaran para guiar la gestión. Para ello instauramos las mesas de seguimiento a las prioridades de gobierno. En esos escenarios, liderados por los mismos 4 rectores que utilizan como herramientas nuestros sistemas de indicadores y el sistema de ejecución financiera, reunimos, por cada política al conjunto de instituciones que tienen impacto en cada una de ellas, para buscar potenciar lo que resulta bien y destraba aquello que enfrenta dificultades.
• Cuarto, decidimos que la mejor forma de hacer política es hacer que la política pública se decida por las demandas del territorio. Como dice nuestro Programa de Gobierno “El desarrollo se da donde vive la gente”. Y así creamos herramientas como los Consejos Municipales y Provinciales de Desarrollo, el Registro único de Demandas Ciudadanas Territoriales y el Fondo de Cohesión Territorial, que permiten, por primera vez en la historia que los Planes Territoriales de Desarrollo pasen de ser muros de lamentaciones y desesperanza, a herramientas que determinen dónde se interviene desde el Estado, lo que devuelve a la gente la Fe en la planificación y en la capacidad de nuestras instituciones.
• Quinto, la forma más visible de demostrar esa vocación hacia el territorio es con la Inversión Pública. Le hemos dado estrategia, transparencia y posibilidad de veeduría al proceso de selección e implementación de proyectos de infraestructura y otros tipos de inversión del Estado. Creamos herramientas como el Modelo de Priorización de Proyectos y el
• MapaInversiones, que así lo constatan. Ahora es posible invertir en lo que se necesite, donde se necesite y cuando se lo necesite.
• Sexto, sembramos en la Cooperación Internacional la necesidad de alinearse a las prioridades nacionales. Con la articulación sin precedentes entre la rectoría de la Planificación y la rectoría de la Cooperación internacional, sumados a una renovada actitud de los cooperantes, logramos alinear el menú de intereses de los recursos internacionales con las demandas prioritarias de nuestro desarrollo. Logramos el punto de encuentro más adecuado entre la demanda y la oferta de este apoyo internacional.

Y todo esto, colegas, en menos de 3 años de gestión. Un verdadero cambio, una nueva forma de hacer la política pública, en muy poco tiempo.

Sin embargo, no podemos esperar cambiar 20 años de cultura de desarticulación en menos de 36 meses de gestión. Todavía nos quedan vestigios de esa vieja forma de hacer las políticas públicas, todavía debemos trabajar para que lo nuevo se vuelva la costumbre.

Por eso, en vez de emborracharnos del éxito de esta pequeña cosecha, debemos enfocarnos en que la nueva forma de hacer política se convierta en la norma de todo el Estado en su conjunto. En palabras domingueras, que se institucionalice y que sea práctica cotidiana.

A partir de ahora, enfrentamos al menos 3 retos que merecen nuestra atención: en el corto plazo:

– aunar fuerzas para que en el cierre de esta gestión de gobierno lo importante prevalezca sobre lo urgente.

– generar las capacidades y condiciones para que este espíritu de articulación se traslade al interior de cada institución.

– lo que acabo de indicar: lograr que éstas buenas prácticas sean sostenibles.

La experiencia reciente nos ha mostrado que en la medida en que se acercan las elecciones, crece el riesgo de abandonar lo importante y concentrarse en lo que se entiende como “urgente” por réditos políticos inmediatos. También crece el incentivo a promover prácticas clientelares e intervenciones fuera de los esquemas de la planificación y las prioridades y fuera de los esquemas normativos establecidos.

Sin embargo, desde nuestra más alta autoridad, hemos recibido públicamente la encomienda reforzar la marcha en lo que concierne a la pulcritud y la transparencia con que hemos actuado en estos primeros 3 años de gobierno. En nuestro caso, como protectores de la institucionalidad, deberemos estar más atentos y unidos que nunca para lograr “facilitar” la gestión eficiente y oportuna de las instituciones sin que ello riña con las reglas que con tanto esfuerzo hemos hecho prevalecer.

Por otro lado, estamos obligados a hacer que la construcción de capacidades y condiciones para que la articulación entre rectores sea el mejor ejemplo para la articulación entre instituciones y dentro de las instituciones. Para ello debemos enfocar el esfuerzo en tres direcciones:

• Ampliar y fortalecer la oferta de capacitación continua a los equipos técnicos misionales y de gestión de las instituciones en cuanto al diseño, ejecución, monitoreo, seguimiento y evaluación de las políticas públicas.
• Transmitir a las instituciones, desde sus más altas autoridades, la noción de un Estado articulado. El diseño actual del Estado con 22 ministerios y más de 100 entes con personalidad propia, no nos dejan otro camino para mejorar la calidad del gasto y del impacto en la gente, que no sea articular las políticas. Esto debe darse entre sectores con un rector y varias entidades ejecutoras (como Agricultura, Industria y Comercio o Salud), pero también entre sectores distintos (como Educación Superior y Empleo)
• Crear las pautas para asegurar una mayor coordinación entre los equipos de Planificación, Presupuesto y Recursos Humanos dentro de cada institución. Este es un paso imprescindible para pasar de planificar solo por requisito a una planificación que realmente determine dónde se ponen los recursos institucionales.

Por último, insisto en que el mayor reto que enfrentaremos es lograr la institucionalización de estas nuevas buenas prácticas. Aquí les hablo a mis colegas ministros: “Hay que buscar la manera de que lo que hemos hecho se mantenga en el tiempo”. Y esto creo que pasa el menos por 3 elementos:

• Documentación y metodologías. Debemos hacer nuestro mayor esfuerzo en dar las condiciones y herramientas a nuestros equipos para la documentación de los procesos exitosos y para el diseño de las metodologías que estandaricen las cosas que vamos haciendo bien.
• Resoluciones, decretos y otras formas para transformar las prácticas en normas obligatorias. Hay que convertir en norma lo que sea normalizable, en el menor tiempo posible.
• Y finalmente, pero posiblemente el paso más importante, implementar bien y que se convierta en costumbre. Actualmente nos encontramos en el proceso de formulación presupuestaria para 2024. Es indispensable que en este ejercicio pongamos en práctica, exitosamente, esta nueva forma de hacer las políticas que hemos construido juntos.

Colegas, permítame concluir reiterando que, debemos sentirnos satisfechos por los cambios que hemos logrado para hacer mejores políticas públicas, debemos seguir promoviendo la articulación horizontal y vertical y en todas las esferas del Estado y, debemos consolidar y proteger estos logros que, como equipo, hemos alcanzado, del peligro de ser desplazadas con el paso del tiempo.

Muchas gracias.