Los impuestos no son el problema

Isidoro Santana

Siempre me ha llamado la atención cómo el común de la gente en la República Dominicana piensa que la solución de todos los males comienza con no pagar impuestos. Hace mucho discutía con un colega que argumentaba que, para ahorrar petróleo, la solución consistía en eximir de impuestos los bombillos de bajo consumo. Y si a alguien le duele la cabeza, lo único que se nos ocurre es eximir de impuestos a los calmantes.

Cuando se habla de incentivar algún sector de la economía (y a todos hay que incentivarlos) o proteger algún grupo social (y a todos hay que protegerlos) la solución es muy sencilla y siempre la misma: que no pague impuestos. Y en una sociedad en la que nadie apoya al Estado, porque no confía mucho en él, cualquier excusa es válida para no pagar impuestos. Incluso la evasión se justifica.

Cuando se habla de revisar incentivos tributarios, la primera pregunta que aparece siempre es ¿y entonces, cómo vamos a estimular el crecimiento de los sectores productivos? Tal parece que la clave de todos es: no pagar o morir. Sin embargo, eso choca con la realidad comprobada de que los países caracterizados por la mayor competitividad de sus sectores productivos son también aquellos en los que más impuestos se pagan, no porque pagar impuestos sea bueno para competir, sino porque no pagarlos impide a los países resolver los mil problemas que obstaculizan la competitividad.

Los países del norte de Europa, como Alemania, Holanda, Suecia, Noruega o Finlandia, se encuentran entre los más competitivos del mundo, y en todos ellos la carga tributaria suele andar por encima del 40% y a veces llega al 50%. Todo el mundo paga altos impuestos, sin excepción.

Ahora bien, no hay que irse tan lejos: en la República Dominicana tenemos un ejemplo muy ilustrativo, que lo vamos a mostrar a través del gráfico siguiente, sobre la evolución a largo plazo de los dos sectores más representativos de la reestructuración económica que experimentó el país en la década de 1980: el turismo y las zonas francas.

En 1992 se hizo la más integral reforma tributaria que se haya realizado en el país (aunque poco después se iniciaron los aprestos de contrarreforma, como ha ocurrido con todas). Desaparecieron los incentivos al desarrollo turístico, pero las zonas francas no se tocaron. En realidad, en el caso de las zonas francas todo se quedó igual porque se entendió que no se trataba propiamente de una ley de incentivos, sino de un régimen de producción diferente. Por eso se les trata como un territorio extra aduanero, no sujeto al sistema fiscal nacional. Lo único que se puede considerar incentivo es que los propietarios de las empresas no paguen impuesto sobre la renta, pero esto tampoco se tocó.

De modo que todo lo que le haya pasado después, lo bueno y lo malo, puede ser atribuido a cualquier otra circunstancia, pero no a los impuestos. Si algo no ha funcionado bien, los impuestos no son el problema.

En el caso del turismo, el sector sí es afectado por el sistema tributario. El turista que viene al país paga impuestos al fisco dominicano en todas las etapas del viaje: desde que se monta en el avión que lo trae, en la entrada al país, paga por el transporte local, por la habitación en que se aloja, por todo lo que come, bebe o fuma durante su estadía y nuevamente paga cuando se va.

En 1993, después de aquella reforma, el país tenía 164 mil personas trabajando en las zonas francas (llegaron a casi 200 mil en los años 1998 y 2000) y recibía 1.5 millones de turistas (visitantes no residentes por vía aérea). Las zonas francas fueron afectadas por una serie de circunstancias a mediados del decenio pasado, que determinaron una caída en el empleo; se mantuvieron en letargo hasta que en años recientes se aprecia cierto repunte y diversificación, pero su personal ocupado nunca ha vuelto al nivel anterior. El turismo confrontó algunos tropiezos, pero su tendencia ha sido ascendente.

Veintidós años después, en 2015, el país registró 161 mil empleos en zonas francas y recibió 5.6 millones de turistas. Es decir, el que no paga impuestos decreció y el que sí paga casi se cuadruplicó. De modo que los impuestos no han sido el problema. Busquémoslo en otro lugar.

Fuera del tema de los impuestos, el Gobierno ha estado haciendo mucho en favor del turismo por vía presupuestaria, creando externalidades positivas: destinó recursos a rehabilitar las playas deterioradas; ha construido o ampliado una significativa red de carreteras, avenidas y otras vías de acceso; ha invertido en dotar de acueductos y de tratamiento de aguas las zonas con potencial turístico; ha puesto especial esfuerzo en mejorar la formación de los recursos humanos por medio del INFOTEP y las universidades y, muy particularmente, ha destinado dinero, mucho dinero, a la búsqueda de nuevos mercados o ampliar los viejos por medio de la promoción en el exterior.

Ese es el trabajo que le toca hacer al Gobierno frente a cualquier sector. Del resto se ha encargado la inversión privada, nacional o extranjera. El turismo ha crecido a pesar de los impuestos. No significa que debamos estar satisfechos ni de la cuantía ni de la calidad de este crecimiento, pero su expansión ha sido fundamental para motorizar muchísimas otras actividades: industriales, agrícolas, de construcción, financieras, de transporte, comunicaciones, etc.

Es cierto que casi una década después de aquella reforma, por la ley 158-01 se restablecieron algunos incentivos fiscales al turismo, pero limitados a inversiones en algunos polos nuevos que se quería desarrollar. Por lo demás, dicha ley no parece haber influido en el curso de la historia, pues el crecimiento sectorial siguió en los mismos polos antiguos, no en los beneficiarios de la ley. Al contrario, existe la percepción de que las exenciones establecidas fueron aprovechadas por muchos dominicanos ricos (y extranjeros) para construir o comprar segundas casas en lugares bonitos y eludir el pago de impuestos. O evadir impuestos por medio de restaurantes o plazas comerciales para beneficio también de dominicanos ricos.

Finalmente, en 2013 se aprobó otra ley haciendo extensivos los incentivos a cualquier lugar, lo cual fue un nuevo regalo completamente innecesario y no creo que haya influido en la historia, pues en el gráfico se aprecia que el crecimiento del sector venía desde antes y, si bien se nota cierta aceleración reciente, eso ha ocurrido por igual en todos los destinos del Caribe. La razón es que la caída del precio de los combustibles ha abaratado viajar; y además, todos los destinos de las Américas nos hemos visto favorecidos por la huida de turistas del Medio Oriente, Europa y el norte de África por temor al terrorismo. Y el mayor logro de la República Dominicana tiene que ver con la intensificación de la acción del Gobierno por vía presupuestaria.

En estos dos sectores distintivos de nuestra época, el que paga impuestos creció y el que no paga no creció. No quiero transmitir la idea de que el turismo no debería pagar nada ni que las zonas francas deberían pagar. Al contrario, esos 161 mil empleos de zonas francas son muy importantes para el país, y a nadie en su sano juicio podría ocurrírsele ponerlos en riesgo; pero eso tampoco significa que debamos convertir el país en una gran zona franca, donde hasta chimichurris estén fuera del territorio aduanero.

Ahora que el Gobierno está haciendo inusitados esfuerzos por cobrar los impuestos vigentes, alguna gente cree que el mundo se está derrumbando a sus pies, y todos creen que van a desaparecer. No es así, y nuestro ejemplo debe servir de ilustración.

En el caso específico de las industrias a las que ahora se plantea cobrar en las aduanas una parte del ITBIS a pagar, eso no va a afectar su competitividad, siempre que se logre hacer vigente y funcional un buen sistema de devolución, que es la intención del Gobierno. La devolución tiene que ser 100% eficaz para las exportaciones, pues los impuestos no se exportan. Y para las empresas que abastecen el consumo local con bienes exentos, la única preocupación debería ser – en caso de que toda su producción sea de bienes exentos- si requieren un alto componente de envases, empaques u otros insumos gravados (caso de medicamentos, lácteos y algunos alimentos), mientras el mismo producto tiene exentos todos sus componentes si viene del exterior.

En situaciones como esta, el Gobierno entiende la particularidad y, aunque las soluciones técnicas y administrativas no son sencillas (pues el evasor asecha), tienen que consistir en un reembolso rápido. Otra alternativa, para igualar el tratamiento del producto importado con el nacional, sería que el importador de los bienes exentos pagara el ITBIS correspondiente a los componentes gravados internamente, es decir los envases, bajo el entendido que lo único exento es el contenido.

Desde el punto de vista práctico, la opción más sencilla es gravarlo todo, al importador y al productor local, y aplicar la política redistributiva por vía del gasto público, que se ha demostrado es la más eficaz.

De todas maneras, queremos enfatizar que estos son mecanismos accesorios y que su impacto en la estructura productiva no es fundamental. Los impuestos no son el problema. No pretendamos que vamos a resolver por vía de la política tributaria los entuertos provocados por la política del sector eléctrico, la cambiaria, la educativa, la de transporte, la de infraestructura, etc., pues, al final, mientras menos impuestos se cobren, más difícil es corregir todas esas deficiencias.